Бюджетный процесс

это регламентируемая законодательством деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и иных участников по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, утверждению и исполнению бюджетов, контролю за их исполнением, ведению бюджетного учета и формированию, внешней проверке, рассмотрению и утверждению бюджетной отчетности. Базовое определение и ключевые элементы процесса закреплены в Бюджетном кодексе Российской Федерации (БК РФ).

Правовое регулирование сосредоточено в части третьей БК РФ «Бюджетный процесс в Российской Федерации». В ней системно описаны участники бюджетного процесса, порядок составления проектов бюджетов, их рассмотрение и утверждение, исполнение, составление и внешняя проверка отчетности, а также государственный (муниципальный) финансовый контроль.

2. Принципы бюджетного процесса

Хотя принципы в полном объеме установлены для всей бюджетной системы, именно они придают содержательное единство и процессу: законность и иерархичность регулирования; единство и целостность бюджетной системы; разграничение полномочий между уровнями власти; сбалансированность бюджетов; эффективное и целевое использование средств; адресность и подведомственность расходов; гласность и прозрачность информации о бюджете; достоверность и полнота учета и отчетности. Эти начала реализуются на каждой стадии — от планирования до контроля — и трактуются в практике Минфина России, Федерального казначейства и контрольных органов через процедуры санкционирования расходов, казначейского обслуживания и внешнего аудита.

3. Участники бюджетного процесса и их роли

Ключевые участники на федеральном уровне:

• Президент РФ — формирует стратегические приоритеты бюджетной политики.

• Правительство РФ — организует составление проекта федерального бюджета и вносит его в Государственную Думу; несет ответственность за исполнение бюджета.

• Министерство финансов РФ — методолог централизованного планирования и учета; готовит проект бюджета, проектирует распределение ассигнований, методику межбюджетных трансфертов и доводит лимиты бюджетных обязательств до главных распорядителей (ГРБС).

• Федеральное казначейство (ФК) — осуществляет кассовое обслуживание исполнения бюджетов на основании Единого казначейского счета (ЕКС), ведет учет операций с поступлениями, организует казначейское сопровождение и операции по управлению остатками средств на ЕКС.

• Государственная Дума и Совет Федерации — рассматривают и утверждают федеральный бюджет и отчеты об его исполнении.

• Счетная палата РФ — орган внешнего государственного аудита: проводит внешнюю проверку годовой отчетности ГРБС, готовит заключение на годовой отчет об исполнении федерального бюджета и участвует в контрольных мероприятиях.

• Администраторы доходов бюджета (ФНС России, ФТС России и др.) — обеспечивают мобилизацию доходов и учет поступлений на казначейские счета.

• ГРБС/РБС/ПБС — главные, распорядители и получатели бюджетных средств, формируют сводные росписи, доводят лимиты, принимают и исполняют бюджетные обязательства.

• Контрольно-счетные органы субъектов РФ и муниципалитетов — осуществляют внешний контроль на соответствующих уровнях; органы внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля — внутренний контроль.

4. Стадии бюджетного процесса

Традиционно выделяют четыре базовые стадии:

1. составление проекта бюджета;

2. рассмотрение и утверждение;

3. исполнение;

4. составление, внешняя проверка и утверждение отчетности.

4.1. Составление проекта бюджета

Составление — это комплексная работа Правительства РФ и Минфина, опирающаяся на прогноз социально-экономического развития, основные направления бюджетной, налоговой и таможенно-тарифной политики, проектировки доходов и расходов, оценку параметров государственного долга, источников финансирования дефицита, распределение межбюджетных трансфертов и ведомственные планы по государственным (федеральным) программам.

Проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период Правительство РФ обязано внести в Государственную Думу не позднее 1 октября текущего года, одновременно с предусмотренным пакетом материалов и приложений. До этого Минфин вносит проект в Правительство не позднее чем за 15 дней до внесения в Государственную Думу.

На региональном и местном уровнях составление проектов бюджетов подчиняется аналогичным принципам, с учетом особенностей межбюджетных отношений и календаря представления трансфертов.

4.2. Рассмотрение и утверждение бюджета

Рассмотрение проекта федерального бюджета в Федеральном Собрании проходит в установленном БК РФ и регламентами палат порядке. В ходе рассмотрения формируются позиции по макропараметрам (доходы, расходы, дефицит/профицит), источникам финансирования дефицита, по межбюджетным трансфертам и распределению ассигнований по разделам и ГРБС. Государственная Дума принимает закон, Совет Федерации одобряет, Президент РФ подписывает и обнародует.

Проекты бюджетов государственных внебюджетных фондов (ПФР/СФР, ФСС, ФОМС) рассматриваются одновременно с проектом федерального бюджета, что обеспечивает согласованность параметров социального блока и доходов страховых взносов.

4.3. Исполнение бюджета

Исполнение — это санкционирование и осуществление операций по кассовому исполнению бюджета, управляемое через казначейское обслуживание на базе Единого казначейского счета. Ключевые элементы правового режима:

• Единый казначейский счет (ЕКС) и основы его функционирования.

• Казначейское обслуживание: виды казначейских счетов, порядок учета и распределения поступлений, операции с временно свободными средствами, казначейское сопровождение.

• Полномочия Федерального казначейства по установлению порядка обслуживания и управлению остатками средств на ЕКС.

На этой стадии доводятся лимиты бюджетных обязательств до ГРБС и ниже, формируется и ведется сводная бюджетная роспись, принимаются и исполняются бюджетные обязательства, заключаются государственные (муниципальные) контракты, осуществляется учет и отражение поступлений, проводятся операции по предоставлению межбюджетных трансфертов и бюджетных кредитов, а также применяются «казначейские меры принуждения» при нарушениях бюджетного законодательства.

4.4. Бюджетная отчетность, внешняя проверка и утверждение отчетов

По итогам финансового года формируется годовой отчет об исполнении бюджета (включая бюджетную отчетность ГРБС). До его рассмотрения законодательным органом отчет в обязательном порядке проходит внешнюю проверку: для федерального бюджета — в Счетной палате РФ, для региональных и местных — в контрольно-счетных органах субъектов и муниципалитетов. По результатам внешней проверки готовится заключение, которое является неотъемлемой частью материалов к рассмотрению и утверждению отчета.

5. Государственный и внутренний финансовый контроль

Система контроля в бюджетном процессе многоуровневая:

1. Внешний государственный (муниципальный) финансовый контроль осуществляется Счетной палатой РФ и контрольно-счетными органами субъектов и муниципальных образований. Методы контроля включают проверки, ревизии и обследования.

2. Внутренний государственный (муниципальный) финансовый контроль — деятельность Федерального казначейства и уполномоченных органов на уровнях субъектов и муниципалитетов. Он ориентирован на соблюдение бюджетного законодательства при планировании и исполнении бюджетов.

3. Внутренний финансовый аудит в органах власти и у ГРБС — независимая оценка надежности внутреннего процесса и качества внутреннего финансового контроля, а также подготовка рекомендаций по его совершенствованию. Его содержание и задачи определены ст. 160.2-1 БК РФ и подзаконными актами.

Дополнительно БК РФ предусматривает взаимодействие контрольных органов, процедуры досудебного обжалования решений органов внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, а также ответственность участников бюджетного процесса за нарушения.

6. Календарь и ключевые сроки

Ключевым ориентиром бюджетного календаря на федеральном уровне является срок внесения проекта федерального бюджета в Государственную Думу — не позднее 1 октября текущего года. Соответственно, Минфин должен представить проект в Правительство не позднее чем за 15 дней до этой даты. Эти сроки синхронизируются с представлением сопутствующих материалов и проектом основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики.

На уровнях субъектов РФ и муниципальных образований календарь определяется их правовыми актами с учетом федеральных требований.

7. Документирование и информационная открытость

Современный бюджетный процесс опирается на электронный документооборот и размещение значительной части материалов на Едином портале бюджетной системы РФ. Пакет к проекту федерального бюджета и порядок его представления определены БК РФ.

На стадии исполнения применяется казначейское сопровождение, обеспечивающее прослеживаемость целевого использования средств, а операции по поступлениям и выплатам отражаются на казначейских счетах в соответствии с федеральными порядками и стандартами.

8. Практическая логика процесса: от планирования к результатам

В практическом измерении бюджетный процесс — это цепочка управленческих решений:

• Планирование: постановка целей в рамках государственных программ и иных инструментов; оценка ресурсного обеспечения; формирование проектировок бюджета и предельных объемов финансирования по ГРБС.

• Санкционирование: доведение лимитов бюджетных обязательств, доведение бюджетных ассигнований, формирование и ведение сводной росписи, принятие и исполнение обязательств.

• Казначейское обслуживание: кассовые операции на ЕКС, учет поступлений и распределение их между бюджетами, казначейское сопровождение отдельных направлений расходов.

• Мониторинг и корректировки: оперативные изменения росписи, секвестр при недоисполнении доходов, перераспределения и иные решения.

• Отчетность и контроль: формирование бюджетной отчетности, внешняя проверка, утверждение годового отчета и реализация предложений контрольных органов.

9. Ответственность за нарушения бюджетного законодательства

БК РФ устанавливает виды нарушений и меры ответственности: от предписаний органов контроля и ограничений на операции до блокировки расходов и применения иных мер бюджетной ответственности. Органы контроля взаимодействуют между собой, а порядок проведения проверок и ревизий подробно регламентирован кодексом и федеральными стандартами.

10. Заключение

Бюджетный процесс — это не только ежегодный цикл подготовки и принятия закона о бюджете, но и непрерывная система управления публичными финансами: от стратегического планирования и законодательно оформленного распределения ресурсов до их кассового исполнения и последующей независимой внешней оценки результатов. Правовая рамка БК РФ обеспечивает единство правил для всех уровней бюджетной системы, делает операции прозрачными через казначейское обслуживание и задает комплексную систему внешнего и внутреннего контроля, гарантирующую законность, эффективность и ответственность в обращении с публичными средствами.